Совершенствование законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения с целью вовлечения в оборот неиспользуемых земельных участков и невостребованных земельных долей

Выступление Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николая Николаева на заседании Комиссии Совета Законодателей Российской Федерации по аграрно-продовольственной политике, природопользованию и экологии, состоявшемся в Санкт-Петербурге 27 апреля 2018 года.

Смотря на историю России предыдущих двух столетий, сложно найти достаточно продолжительный отрезок времени, в который бы не поднимался «земельный вопрос». При этом, во все времена «земельный вопрос» – это прежде всего вопрос об использовании сельхозземель. Начиная с освобождения крестьян от крепостной зависимости в 1861 году, через ломку крестьянской общины и столыпинские реформы начала 20-го века, через национализацию и коллективизацию советской эпохи, через приватизацию 90-х годов и новый Земельный кодекс уже 2001 года, мы, наконец, пришли к современному этапу. И что мы видим? 

Как и тогда, земельный вопрос – в наиболее актуальной повестке. 

Не взирая на то, что на дворе 21 век, мы по-прежнему стоим перед необходимостью законодательно разрешить все те же вопросы:

1. вопросы коллективного использования земли (а именно таковыми являются вопросы паевой собственности, установление справедливого механизма принятия важнейших решений участниками коллективной собственности – я имею в виду недавнее законодательное повышение кворума при проведении общих собраний с 20 до 50%, спор о возможности выкупа паев не членами существующей «общины»);

2. вопросы обустройства крестьян на земле (здесь надо вспомнить об отсутствии возможности строительства личного жилья фермерами на сельхозземле – невозможность создания новых «хуторов», о необходимости выделения участков из паевой собственности «в натуре»);

3. вопросы использования сельхозземель, иначе – вопросы о праве собственника использовать (или не использовать) принадлежащую ему землю – не этот ли вопрос решался в полемике между помещичьим укладом и столыпинскими преобразованиями, включая выкуп неиспользуемых земель Крестьянским банком для последующей их передачи эффективным собственникам? 

4. вопрос о том, кому в принципе дозволено работать на сельхозземле? Любому, кто готов рискнуть своими средствами и усилиями? Или тому, кто чем-либо заслужил доверие государства? (и здесь мы возвращаемся к дискуссии о том, кого должно поддерживать государство, в том числе и на законодательном уровне – крупных сельхозтоваропроизводителей или фермеров и крестьян, содержащих небольшие хозяйства? И могут ли быть в принципе созданы равные возможности для тех и других?)

Как видим, век новый – вопросы старые. Но, в отличие от предшественников, мы располагаем уникальными технологиями – от технологий работы с информацией до новейших технологий ведения сельского хозяйства. Это новые возможности для людей: возможности выбора, возможности реализации своих предпринимательских способностей.

Но если в начале прошлого века крестьянин, пользуясь возможностями столыпинской реформы, отправлялся в Сибирь и даже представить не мог, что его ждет впереди, то можем ли мы сейчас, спустя 100 лет, сказать, что что-то принципиально поменялось? Увы – нет.

Государство вводит все новые меры поддержки, но мы не даем людям информацию о том, где можно реализовать себя, где есть земля, требующая возделывания. В результате все меры направлены преимущественно на тех, кто уже занят в сельском хозяйстве, кто уже, что называется, «в деле». Получается, что вход в сельхозбизнес для новых небольших участников – практически закрыт. Так почему мы тогда жалуемся на то, что население сельских районов сокращается?

Я уверен, что первая и главная задача – это сделать информацию о сельхозземлях публичной, открытой. Чтобы, находясь в Москве или Санкт-Петербурге, каждый, при желании, мог увидеть, где можно начать свое дело, вложив средства в сельское хозяйство, например, на Урале или в Сибири. Чтобы успешный фермер мог без труда увидеть, где можно тиражировать свой успех в соседних муниципалитетах или регионах. 

Сегодня в Государственную Думу поступает немало жалоб о субъективности распределения сельхозземель на уровне муниципалитетов. Примечательно, что жалобы поступают не только от фермеров, но и от крупного бизнеса, вкладывающего миллиарды рублей в сельхозпроекты. 

На законодательном уровне необходимо обязать регионы и муниципалитеты публиковать исчерпывающую информацию о сельхозугодьях и их использовании. И чем быстрее мы это сделаем, тем раньше страна получит положительный эффект как от вовлечения новых участников в агробизнес, так и от повышения конкуренции и, как следствие, эффективности использования сельхозземель.

Если говорить о существующих усилиях по вовлечению в оборот неиспользуемых земельных участков и невостребованных земельных долей, то сейчас в повестке рабочей группы, созданной Комитетом по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, находится 17 законопроектов.

Надо сказать, что многие из них, мягко говоря, противоречат друг другу.

Оборот невостребованных земельных долей. В этом вопросе, прежде любых обсуждений, надо определиться с отношением к самому понятию «доля» и к факту возможности их оборота.

На мой взгляд, развитие российской экономической политики за последние 25 лет свидетельствует о необходимости ухода от оборота долей и необходимости перехода на оборот участков. Само понятие «доли» должно уходить от тождественности с понятием «пая» в общинном хозяйстве и остаться только в качестве доли в собственности на конкретный участок.

Пришло время приоритизировать  усилия по выделению земельных участков и сокращению присутствия «долей» и «паев» как субъектов оборота. В этой связи все законодательные инициативы должны так или иначе мотивировать к выделению участков в натуре.

Если мы согласны с такой концепцией, то становятся очевидными перспективы разнообразных законопроектов, которые сейчас находятся в портфеле Правительства и Государственной Думы.

Во-первых, надо устранить разночтения в практике применения понятий «земельная доля» и «доля в праве собственности на земельный участок», определив, что эти понятия имеют одинаковое содержание. 

Существующее положение вещей ведет к обратному эффекту – сегодня легче осуществить сделки с абстрактными долями в общем хозяйстве, нежели сделки в отношении долевой собственности в выделенных земельных участках.

Во-вторых, необходимо определиться по тем инициативам, которые пытаются ответить на вопрос, что делать с долями, собственники которых не проявляют себя, а связаться с ними (или с их наследниками) нет никакой объективной возможности.

И правительственные, и депутатские инициативы однозначно указывают на то, что распоряжаться невостребованными долями должна местная власть.

Этому посвящены законопроекты Минсельхоза (о распространении на невостребованные земельные доли режима выморочного наследства) и Минэкономразвития (об упрощении механизма признания собственности муниципалитета на невостребованные доли). А также депутатские инициативы, например, законопроект Геннадия Васильевича Кулика о внесудебном порядке признания за муниципалитетом собственности на земельные доли, правообладатель которых не обнаружен в срок, предусмотренный законопроектом. Можно сказать, что это – предложение о проведении антиамнистии собственности.

Несомненно, что все эти законопроекты будут способствовать вовлечению в оборот долей, но не факт, что приведут к переходу на оборот участков.

Земля не терпит абстракций. Не доли и не паи дают урожай, а конкретные участки сельхозземли. Именно поэтому все законодательные инициативы, посвященные этому вопросу, должны быть доработаны обязательным механизмом выделения участков. 

Надо заметить, что от регионов зачастую поступают диаметрально противоположные инициативы. Например, недавно мы рассматривали инициативу, в которой регион предлагает не обязывать муниципалитеты образовывать и ставить на кадастровый учет земельные участки, образованные в счет невостребованных земельных долей, а также допустить оборот земельных долей, право на которые признано за муниципалитетом.

В-третьих, работа по окончательному переходу от оборота долей и паев к обороту земельных участков будет содействовать решению другой важной задачи – контролю за эффективностью собственников сельхозземель. Проблематично оценить эффективность собственника пая. А вот с собственником земли – можно и нужно работать.

Этой теме также посвящен ряд законопроектов. Но, прежде их рассмотрения, необходимо определиться с приоритетами.

Прежде всего, насколько может распространяться воля собственника на владения сельхозземлей. Иными словами, каковы не только права, но и обязанности собственника, а также какова мера его ответственности? Существующие законодательные инициативы в этой вопросе также весьма противоречивы.

С одной стороны, мы видим попытки Правительства мотивировать собственников на повышение своей эффективности.

Здесь выделяются законопроект Минсельхоза, который направлен на совершенствование механизма изъятия неиспользуемой земли, а также правительственный проект изменений в Налоговый кодекс, призванный мотивировать собственников. Если не используешь землю – платишь повышенную ставку земельного налога. Очень правильное направление изменений, если мы говорим о необходимости тотального вовлечения сельхозземли в «битву за урожай».

Эффективность и неотвратимость таких мер как изъятие и повышенное налогообложение неиспользуемой земли даст возможность решить и еще одну застаревшую проблему – допуск залога сельхозземель в качестве обеспечения банковских кредитов. Долгое время этот вопрос упирался в риски концентрации сельхозземель в руках банкиров.

При решении вопроса с изъятием и повышенным налогообложением, даже при переходе сельхозземель в собственность банка, перед последним возникнет выбор – или банк должен стать эффективным собственником (то есть передать или продать землю для ее целевого использования) или нести убытки, платя повышенную ставку налога или рискуя вообще лишиться полученного залога через процедуру изъятия.

Другой стороной «медали» усиления ответственности собственников сельхозземель является задача по закреплению людей в сельской местности.

Возникают вопросы к механизму решения задачи предоставления возможности строительства личного жилья фермерами на сельхозземлях. Это сильнейший стимул для семей оставаться и жить на селе. И, несомненно, мы должны в самое ближайшее время принять такой закон. 

Но жизнь, увы, преподносит нам абсолютно разные, и порой, далеко не самые приятные, неожиданности. И если мы, как и во времена Столыпина, даем возможность крестьянам (а теперь – фермерам) образовывать хутора, строить жилье, укрепляться на земле, мы должны людям честно сказать, что они должны ожидать от государства, если в силу различных жизненных обстоятельств (смерть кормильца, старость, потеря трудоспособности) семья не сможет обрабатывать землю, на которой находится их дом.

Давая новые возможности людям, мы не должны создавать ситуации, когда непродуманность законодательства может привести к жизненным трагедиям или произволу на местах.

Сегодня ни один законопроект, внесенный или рассматриваемый в этой области, не содержит каких-либо норм социальных гарантий для таких собственников. А зря. С учетом того, что уже на протяжение многих лет сельское население буквально «тает», нам, вероятно, стоит задуматься о том, чтобы не только удержать тех, кто уже живет на селе, но и привлечь новых.

Пока попытка решения такой задачи реализуется только в рамках программы предоставления «дальневосточного гектара».

Нам также необходимо расширить круг лиц, имеющих право на приобретение земельных долей. Конечно, с сохранением преимущественного права на приобретение земельных долей за участниками долевой собственности и лицами, уже использующими земельные участки для сельхоздеятельности, а также с условием выделения таких долей в натуре.

Соответствующие инициативы сейчас обсуждаются и в ближайшее время также будут внесены в Государственную Думу.

Развитие страны сегодня вновь ставит перед нами вопросы обустройства людей на селе, вопросы эффективности использования сельхозугодий, вопросы прав и обязанностей собственников и роли государства в управлении земельными ресурсами страны. Сегодня все эти вопросы – в руках нынешнего состава законодателей. И очень важно, чтобы работа законодательных и представительных органов власти как на федеральном, так и региональном уровнях, опиралась не на сиюминутные пожелания коммерческих структур или локальную политическую конъюнктуру, а на желание решить стратегическую задачу укрепления страны и повышения благополучия ее граждан.